渤海灣、遼東灣、黃河口、長江口等重點海域水質(zhì)堪憂，2017年重點監(jiān)測面積大于100平方公里的44個海灣中，20個海灣四季均出現(xiàn)劣四類海水水質(zhì)，我國海洋生態(tài)環(huán)境仍然處于污染排放和環(huán)境風(fēng)險的高峰期、生態(tài)退化和災(zāi)害頻發(fā)的疊加期。

在我國海洋生態(tài)環(huán)境整體形勢依然嚴(yán)峻的情況下，2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合到生態(tài)環(huán)境部，設(shè)立海洋生態(tài)環(huán)境司，打通了陸地和海洋，明確了生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)就是統(tǒng)一政策規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定、統(tǒng)一監(jiān)測評價、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法、統(tǒng)一督政問責(zé)，明確了生態(tài)環(huán)境保護(hù)既是“裁判員”又是“運動員”，既是“組織者”又是“監(jiān)督者”的格局。

如此變局，在生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人看來可以有效解決海洋生態(tài)環(huán)保中存在的“五龍治海”問題。

602個非法入海排污口98%完成清理

擁有大陸岸線18000多公里，主張管轄海域面積約300萬平方公里，海洋物種達(dá)25000多種，擁有海灣、河口、海島、鹽沼、灘涂、海草、紅樹林、珊瑚礁等眾多類型的海洋生態(tài)系統(tǒng)。毋庸置疑，我國是個名符其實的海洋大國。

據(jù)生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，連續(xù)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，我國海洋生態(tài)環(huán)境經(jīng)歷了兩個階段的變化，第一階段是，從改革開放開始到2012年，其間，經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展，海洋環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)下降趨勢，四類和劣四類水質(zhì)面積從2001年的約4.8萬平方公里擴(kuò)大為2012年的9.3萬平方公里，受監(jiān)控的典型海洋生態(tài)系統(tǒng)大部分處于不健康或亞健康狀態(tài)。第二個階段是2012年以來，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步入新常態(tài)，海洋環(huán)境質(zhì)量整體企穩(wěn)向好，全海域四類和劣四類水質(zhì)海水面積從2012年的9.3萬平方公里減少到2017年的5.2萬平方公里，受監(jiān)控的典型海洋生態(tài)系統(tǒng)亞健康和不健康狀態(tài)比例有所下降，河流入海污染物總量出現(xiàn)下降，局部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)得到有效修復(fù)恢復(fù)。

同時，1982年，海洋環(huán)境保護(hù)法實施后，我國海洋環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入了法制化、業(yè)務(wù)化軌道。據(jù)生態(tài)環(huán)境部海洋生態(tài)環(huán)境司司長柯昶介紹，截至2017年底，我國各級各類海洋保護(hù)區(qū)達(dá)270余處，面積1200多萬公頃，占管轄海域面積比重達(dá)4.1%，比2012年翻了兩番。全國602個非法入海排污口和設(shè)置不合理入海排污口已有98%完成清理。

據(jù)生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，2010年以來實施重大治理項目290余個，累計修復(fù)岸線260余公里，修復(fù)沙灘面積1200余公頃，修復(fù)恢復(fù)濕地面積4000余公頃，北戴河、膠州灣、廈門灣、遼河口等海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著改善；同時，每年對近200個入海河流國控斷面開展月度水質(zhì)監(jiān)測，監(jiān)測范圍全面覆蓋我國管轄海域，并拓展至與國家生態(tài)安全密切相關(guān)的西太平洋公共水域。

此外，從2016年開始的中央環(huán)保督察實現(xiàn)對11個沿海省(區(qū)、市)全覆蓋；連續(xù)開展“碧海”專項執(zhí)法等行動，加快建立行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，對無證傾廢、超標(biāo)排污等違法行為引入“按日連續(xù)處罰”。

近半數(shù)海灣海水水質(zhì)處于劣四類

據(jù)柯昶介紹，盡管我國海洋環(huán)境質(zhì)量整體企穩(wěn)向好，局部區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)得到修復(fù)恢復(fù)，但仍處于污染排放和環(huán)境風(fēng)險的高峰期，生態(tài)退化和災(zāi)害頻發(fā)的疊加期。

其中，重要海灣中渤海灣、遼東灣、黃河口、長江口等重點海域水質(zhì)堪憂，受監(jiān)控的生態(tài)系統(tǒng)健康狀況未見根本好轉(zhuǎn)，赤潮、綠潮(滸苔)等生態(tài)災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，結(jié)構(gòu)性的環(huán)境風(fēng)險壓力仍然較大。

生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任尚未根本落實，部分地方對海洋生態(tài)環(huán)保重視不夠、投入不足、推進(jìn)不力，“上熱、中溫、下冷”問題突出；部分企業(yè)生態(tài)環(huán)保主體責(zé)任落實不夠，生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入不足，未批先建、向海偷排漏排等問題較為突出。

同時，部分沿海地區(qū)黑水入海、垃圾圍海、垃圾漫灘等尚未得到有效治理，嚴(yán)重影響居民生活質(zhì)量和公眾親海需求，加之，陸源污染防控難度較大，所有這些都對海洋生態(tài)環(huán)境造成影響。

生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管存在寬、松、軟問題，部分地方有案不移、有案難移、有案慢移，甚至以罰代管、壓低處罰標(biāo)準(zhǔn)，海洋保護(hù)區(qū)、海砂開采等領(lǐng)域違法違規(guī)問題較為突出。

海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)實現(xiàn)統(tǒng)一

就海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合到生態(tài)環(huán)境部，在柯昶看來，是打通了陸地和海洋。他說，由于80%的污染物來自陸上，所以海洋生態(tài)環(huán)境問題表現(xiàn)在海里，根子在陸上。

柯昶指出，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合到生態(tài)環(huán)境部后，生態(tài)環(huán)境部將主要發(fā)揮“組織者”和“監(jiān)管者”作用，是落實統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染物排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)的具體體現(xiàn)。

“生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)形成‘一主多輔’格局，即生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一監(jiān)督管理，有關(guān)職能部門、地方黨委政府、行業(yè)企業(yè)落實主體責(zé)任。”在柯昶看來，這種格局將有效解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)“九龍治水”，尤其是海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)“五龍治海”的問題。

柯昶說，打通陸地和海洋，實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌，要做到“四個銜接”：一是區(qū)域的環(huán)境保護(hù)措施要與海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的要求相銜接，以實現(xiàn)污染物入海監(jiān)管方面的以海定陸；二是沿海產(chǎn)業(yè)布局要與海洋資源環(huán)境承載能力相銜接，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局方面的以海定產(chǎn)；三是陸域海域綜合治理規(guī)劃、工程要與海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)相銜接；四是統(tǒng)一陸海生態(tài)環(huán)境監(jiān)測布局，以實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)相銜接。

將系統(tǒng)評估圍填海整改成效

據(jù)柯昶介紹，2016年以來，中央環(huán)保督察實現(xiàn)了11個沿海省(區(qū)、市)的全覆蓋。根據(jù)中央環(huán)保督察的意見反饋，部分地區(qū)確實存在未批先填、邊批邊填，批小填大、圍而不填、填而不用等問題。

“長期以來，粗放的圍填海利用活動確實造成了部分沿海地區(qū)濱海濕地和自然岸線的減少，對海洋生態(tài)環(huán)境造成了較大影響。”柯昶說，根據(jù)中央環(huán)保督察反饋意見，沿海省(區(qū)、市)制定了整改方案，對反映出的問題進(jìn)行了整改。同時，在中央生態(tài)環(huán)保督察“回頭看”后，將系統(tǒng)總結(jié)和評估圍填海問題的整改成效。

柯昶指出，下一步，生態(tài)環(huán)境部將會同有關(guān)部門按照黨中央、國務(wù)院部署，切實履行好“監(jiān)管者”責(zé)任，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)角度加強(qiáng)圍填海管控，將嚴(yán)格實行“三線一單”制度即生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單制度。

生態(tài)環(huán)境部明確要求，用好海洋工程、海岸工程環(huán)評措施，除國家重大戰(zhàn)略項目外，禁止審批新增圍填海項目；同時，還要嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)紅線管控要求，首先在渤海海域清理非法占用生態(tài)保護(hù)紅線的圍填海項目。

柯昶透露，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合到生態(tài)環(huán)境部后將加大督察問責(zé)力度，特別是要壓實、壓緊地方黨委政府的主體責(zé)任，確保圍填海項目整改到位，確保嚴(yán)控圍填海的政策落到實處。

就對入海排污口的環(huán)境監(jiān)管，國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心副主任王菊英說，入海排污口的管理主要涉及兩類，一類是非法的，一類是設(shè)置不合理的。她說，下一步，生態(tài)環(huán)境部將繼續(xù)督促相關(guān)沿海地方完成“兩類排污口”的清理整治工作，同時按照要求制定入海排污口環(huán)境管理指導(dǎo)性文件，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管。據(jù)王菊英介紹，將啟動陸海污染源清查工作，進(jìn)一步準(zhǔn)確摸清入海污染源，為配合渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)，率先在渤海部署開展。同時，將開展溯源排查，為每一個排污口登記建檔，分類整治，實施一口一策，明確各類排污口的責(zé)任主體。

生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，將盡快出臺《入海排污口管理規(guī)定》等規(guī)范性文件，強(qiáng)化入海排污口事中事后監(jiān)管。

柯昶指出，作為我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律——《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂勢在必行，但需要按程序報請批準(zhǔn)。他說，生態(tài)環(huán)境部將繼續(xù)配合全國人大常委會做好海洋環(huán)境保護(hù)法執(zhí)法檢查后續(xù)工作，按要求做好海洋環(huán)境保護(hù)法及其配套條例修訂。

據(jù)生態(tài)環(huán)境部介紹，在適時啟動修訂海洋環(huán)境保護(hù)法的同時，還將推動修訂海洋傾廢管理條例、防治海洋工程污染損害海洋環(huán)境管理條例等有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件，盡快形成與新職責(zé)、新定位、新機(jī)構(gòu)相適應(yīng)的法治體系。

來源：法制日報 智匯海洋

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