旅游區(qū)如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，風(fēng)景名勝區(qū)的資源保護(hù)管理工作上，出現(xiàn)了遺產(chǎn)資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)性開(kāi)發(fā)的矛盾，資源保護(hù)與高密度旅游開(kāi)發(fā)的矛盾并存的現(xiàn)象。如何處理好這些矛盾，是當(dāng)前我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)普遍面臨的問(wèn)題。青島市嶗山風(fēng)景區(qū)在這方面具有一定的典型性。

三大問(wèn)題凸顯過(guò)度開(kāi)發(fā)之痛

嶗山風(fēng)景區(qū)保護(hù)和發(fā)展主要面臨著三大問(wèn)題。一是嶗山風(fēng)景區(qū)的“城市化、人工化、商業(yè)化、園林化”傾向突出。

青島市區(qū)東移，帶動(dòng)了嶗山周邊地區(qū)的城市化，景區(qū)內(nèi)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，“城市化”傾向明顯。在沙子口沿海一線，社區(qū)建筑高密度發(fā)展，別墅成群、賓館林立，一些市民在村中買(mǎi)地建房，一定程度上破壞了景觀；在南九水一帶的核心景區(qū)內(nèi)，別墅式建筑幾乎超過(guò)了當(dāng)?shù)鼐用竦慕ㄖ?shù)量；在景區(qū)王哥莊沿線，小區(qū)式的社區(qū)建設(shè)，與風(fēng)景區(qū)周邊環(huán)境極不協(xié)調(diào)。

風(fēng)景區(qū)的重要特點(diǎn)之一是其自然性。目前部分景區(qū)的人工建設(shè)過(guò)多，各區(qū)域的園林建設(shè)、旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)規(guī)劃頻出，規(guī)模越來(lái)越大，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大大升溫。道路建設(shè)、停車(chē)場(chǎng)、臨時(shí)建筑、酒店賓館蜂擁而上，甚至房地產(chǎn)項(xiàng)目也乘機(jī)而入；“園中園”現(xiàn)象突出。僅南部沿海一線就有“觀光園”、“雨林谷”、“森林公園”、“生態(tài)園”等多處。“人工化、園林化”現(xiàn)象突出，不僅嚴(yán)重破壞了景區(qū)的整體環(huán)境，也使風(fēng)景區(qū)的國(guó)家資源受到侵蝕。此外，隨著旅游業(yè)的發(fā)展，景區(qū)內(nèi)商業(yè)設(shè)施、賓館飯店建設(shè)不斷增加，商業(yè)化氛圍越來(lái)越濃。

二是景區(qū)內(nèi)水資源保護(hù)未受到應(yīng)有重視，生物多樣性遭遇威脅。

景區(qū)內(nèi)在建和擬建水庫(kù)、塘壩較多，不利于青島市的水量調(diào)蓄和水資源的綜合利用。如夏莊、仰口林區(qū)地處嶗山西北部的半濕潤(rùn)半干旱地帶，生態(tài)系統(tǒng)脆弱。現(xiàn)有的開(kāi)發(fā)活動(dòng)已在不同程度上破壞了野生動(dòng)植物的棲息生長(zhǎng)環(huán)境。

由于有些村民對(duì)生物多樣性的認(rèn)識(shí)淡薄，使許多野生動(dòng)植物資源枯竭。如“農(nóng)家宴”菜系中，野生動(dòng)植物占很大比重。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，采摘的規(guī)模、數(shù)量劇增，不僅使物種本身逐漸稀缺，難以恢復(fù)，還造成水土流失等后果。

三是擅自刻石立碑，割裂了歷史與文化的完整性、連續(xù)性。

單純地刻石立碑不僅毀壞了歷史遺跡，而且是歷史研究膚淺、文化發(fā)掘不深的表現(xiàn)。如夏莊、惜福鎮(zhèn)為古時(shí)進(jìn)出嶗山腹地的必由之路，歷史及文化遺存很多，但在這一地區(qū)少見(jiàn)體現(xiàn)，反而憑想當(dāng)然，擅自刻石多處，不僅割裂了嶗山歷史與文化的完整性、連續(xù)性，而且使霸王臺(tái)、財(cái)貝溝等古文化遺址面臨毀滅的命運(yùn)。

這些問(wèn)題不僅在嶗山風(fēng)景區(qū)存在，在其他風(fēng)景保護(hù)區(qū)也具有一定普遍性。

四方面探究深層次原因

為什么嶗山風(fēng)景區(qū)會(huì)面臨這樣的問(wèn)題？

一是對(duì)國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)資源的特殊性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)性質(zhì)和功能缺乏深入理解，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，對(duì)風(fēng)景名勝資源實(shí)行市場(chǎng)化、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，過(guò)度開(kāi)發(fā)給風(fēng)景區(qū)造成了一定程度的破壞。

二是體制不順、多頭管理、效率低下。嶗山風(fēng)景名勝區(qū)屬景區(qū)管委會(huì)管理，而景區(qū)地域分屬嶗山區(qū)、城陽(yáng)區(qū)管轄，具體又分屬3個(gè)街道和2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，涉及近200個(gè)社區(qū)和村，難以避免各行其是的問(wèn)題。一方面在嶗山景區(qū)范圍內(nèi)，同時(shí)存在兩個(gè)區(qū)級(jí)政府和一個(gè)市政府派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行塊塊管理；另一方面景區(qū)資源名義上由管委會(huì)管理，實(shí)際上分別由國(guó)土資源、文物、林? ??、海洋、環(huán)保等部門(mén)分別行使相應(yīng)的職權(quán)，實(shí)行條條管理。景區(qū)缺乏一個(gè)權(quán)威性的機(jī)構(gòu)作為統(tǒng)一管理主體和責(zé)任主體。

三是在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，由于法制不健全，有些地方利用一切可以利用的資源，而忽略了對(duì)公共資源的保護(hù)。

四是風(fēng)景區(qū)保護(hù)無(wú)法可依與有法不依并存。現(xiàn)行法規(guī)不完善、缺乏約束力。法規(guī)未明確禁止以破壞遺產(chǎn)資源為代價(jià)的牟利行為，也缺少實(shí)行針對(duì)個(gè)人的懲戒條款。同時(shí)，有法不依、執(zhí)法難嚴(yán)。目前出現(xiàn)的過(guò)度開(kāi)發(fā)和破壞性建設(shè)，多數(shù)項(xiàng)目是“雙違”建筑；很多地方不按照總體規(guī)劃的要求，嚴(yán)格控制建設(shè)的規(guī)模、體量。

科學(xué)保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)并重

嶗山風(fēng)景區(qū)的處境并非個(gè)案。

如何實(shí)現(xiàn)風(fēng)景區(qū)的科學(xué)保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)相結(jié)合，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

轉(zhuǎn)變這種現(xiàn)狀，首先要加強(qiáng)宣傳、轉(zhuǎn)變觀念。要重視對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)基本知識(shí)的普及性宣傳，在全社會(huì)牢固地樹(shù)立這一觀念：自然文化遺產(chǎn)屬于當(dāng)代和子孫后代，任何人都只有照看和維護(hù)的義務(wù)，而沒(méi)有隨意支配的權(quán)利。

其次要調(diào)整思路、理順體制。

以嶗山風(fēng)景區(qū)為例，首先應(yīng)該理順景區(qū)內(nèi)兩個(gè)區(qū)級(jí)政府、一個(gè)市政府派出機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)嶗山風(fēng)景區(qū)和嶗山行政區(qū)的一體化管理，區(qū)內(nèi)土地、規(guī)劃建設(shè)、旅游服務(wù)、自然資源、生態(tài)環(huán)境、市政設(shè)施、城建監(jiān)察、公用事業(yè)、文化教育、衛(wèi)生體育、國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、治安保衛(wèi)、農(nóng)村事物和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)行統(tǒng)一管理。

在理順體制的基礎(chǔ)上，根據(jù)發(fā)展目標(biāo)，確立一個(gè)既明確合理，又科學(xué)實(shí)際；既體現(xiàn)保護(hù)，又開(kāi)發(fā)利用；既能惠及當(dāng)?shù)厝罕姡植粨p害后代人利益的發(fā)展思路。管委會(huì)對(duì)遺產(chǎn)資源實(shí)行統(tǒng)一管理。風(fēng)景區(qū)國(guó)有、集體和個(gè)人承包的土地、山地、林地和風(fēng)景林，以及地貌景觀、人文景觀等資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)，由管委會(huì)依法進(jìn)行統(tǒng)一管理，并對(duì)集體山林采取買(mǎi)斷方式理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系；風(fēng)景區(qū)內(nèi)水資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)，林業(yè)管理、森林病蟲(chóng)害防治、消防檢查、文物保護(hù)，醫(yī)療、預(yù)防保健、衛(wèi)生監(jiān)督、疾病控制等由管委會(huì)依法進(jìn)行管理，并接受市有關(guān)部門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)；堅(jiān)持原居住地居民原則，嚴(yán)格控制風(fēng)景區(qū)人口增長(zhǎng)。

第三，要加快地方立法，實(shí)施依法管理。在各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)現(xiàn)行法規(guī)和條例的基礎(chǔ)上，盡快制定并由市人大通過(guò)嶗山國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)管理的地方性法規(guī)。法規(guī)應(yīng)明確風(fēng)景區(qū)規(guī)劃范圍和區(qū)域的功能劃分；明確管委會(huì)的地位；界定風(fēng)景區(qū)遺產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，禁止以破壞遺產(chǎn)資源為代價(jià)的牟利行為；規(guī)定當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)風(fēng)景區(qū)保護(hù)、開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)等權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)；組織科學(xué)研究和文化的深層次開(kāi)發(fā)；對(duì)破壞遺產(chǎn)資源行為的懲戒性規(guī)定等。

第四，實(shí)施全方位管理，加強(qiáng)風(fēng)景區(qū)資源保護(hù)。由管委會(huì)及所屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)與管理，行使統(tǒng)一管理的綜合性職能；旅游、工商、林業(yè)、交通、治安、環(huán)保等職能部門(mén)，在管委會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，履行職責(zé)、發(fā)揮專業(yè)管理的重要作用；風(fēng)景區(qū)居民和經(jīng)營(yíng)從業(yè)人員服從統(tǒng)一管理的同時(shí)，實(shí)行自我管理和主動(dòng)參與管理相結(jié)合，切實(shí)發(fā)揮群眾的基礎(chǔ)作用。

運(yùn)用科學(xué)、技術(shù)、行政、法律手段，實(shí)現(xiàn)資源的有效保護(hù)。同時(shí)采用法治手段，清理“雙違”項(xiàng)目。管委會(huì)應(yīng)運(yùn)用法治手段對(duì)風(fēng)景區(qū)內(nèi)“雙違”項(xiàng)目進(jìn)行清理、限時(shí)拆除；對(duì)借舊村改造之名新建擴(kuò)建的樓堂館所，在不損害原居住居民利益、不增加風(fēng)景區(qū)人口基礎(chǔ)上，進(jìn)行清理和處置；對(duì)在風(fēng)景區(qū)內(nèi) 開(kāi)展商貿(mào)經(jīng)營(yíng)的各類建筑，按《規(guī)劃》要求進(jìn)行規(guī)范；對(duì)風(fēng)景區(qū)內(nèi)形成的各類園林、園區(qū)項(xiàng)目，依據(jù)《規(guī)劃》進(jìn)行可能的利用和統(tǒng)一管理等。

第五，引導(dǎo)風(fēng)景區(qū)內(nèi)居民處理好人與自然、人與人的關(guān)系。管委會(huì)可與當(dāng)?shù)鼐用窈炇稹昂献鲄f(xié)議”，明確雙方權(quán)責(zé)；規(guī)定當(dāng)?shù)鼐用癖Ｗo(hù)遺產(chǎn)資源的責(zé)任；引導(dǎo)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向；風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)優(yōu)先考慮原居住地居民，首先是生活困難的居民。

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